21世纪创投研究院研究员 申俊涵
从2002年1月“中关村创业投资引导资金”正式设立并投入运作至今，我国政府投资基金的发展已经有20余年。政府投资基金经过探索试点的1.0时代、全面开花的2.0时代，如今已经进入精耕细作的3.0时代。
2025年，数万亿规模的政府投资基金行业迎来顶层设计。这年1月7日，国务院办公厅发布《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（国办[2025]1号，简称“1号文”），围绕政府投资基金的7个方面提出25项措施，为政府投资基金发展以服务国家战略、推动产业升级、促进创新创业指示方向。
“1号文”的出台为政府投资基金行业发展擘画了清晰蓝图，也标志着政府投资基金正式迈入高质量发展阶段，行业规范程度和基金运行效能不断提升。
此后，各地政府积极响应“1号文”，将顶层设计转化为具体行动方案。2025年，山西、黑龙江、福建、浙江、广东、甘肃、大连、上海、新疆等多地出台最新政府投资基金管理办法，将中央政策与本区域实际情况结合，进行多元化落地路径探索。
在基金规模方面，随着“1号文”明确“不以招商引资为目的设立政府投资基金”及要求县级政府严控新设基金等，各地新设政府投资基金的积极性和速度正在放缓，同时更加注重对存量基金的整合与效率提升。
值得注意的是，中央政府层面统筹调控增多，多只国家级基金在今年出台设立，通过高效配置激活市场。
“1号文”开启政府投资基金发展新阶段
从政府投资基金管理的政策脉络来看，早在2015年，财政部就颁布了《政府投资基金暂行管理办法》（简称《办法》）。《办法》提到，政府投资基金是指由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金。
该《办法》的出台具有划时代意义，它意味着政府对企业的资金支持，由财政直接补贴完全转变为以政府投资基金为主的市场化运作方式。
随后数年，多个国家层面出台的创投相关文件中，均提及对政府投资基金的指导意见。在2016年，国务院印发《关于促进创业投资持续健康发展的若干意见》（简称《若干意见》）。《若干意见》指出，充分发挥政府设立的创业投资引导基金作用，加强规范管理，加大力度培育新的经济增长点，促进就业增长。
八年之后，国家层面再度出台促进创业投资高质量发展的系统性政策文件，即国务院办公厅在2024年6月印发的《促进创业投资高质量发展的若干政策措施》（“创投十七条”）。其中也提出，优化政府出资的创业投资基金管理，改革完善基金考核、容错免责机制，健全绩效评价制度。系统研究解决政府出资的创业投资基金集中到期退出问题。
2025年1月，“1号文”重磅发布，把政府投资基金正式纳入国家层面的顶层设计。回顾来看，从2015年到2025年，政府投资基金迎来十年蓬勃发展，尤其是在近几年，已经成为股权投资行业最为重要的资金来源。但行业发展本身也面临挑战和问题，比如省、市、区县相同主题基金内卷竞争，基金到期退出难，个别基金市场化程度不足等。
“1号文”的出台为政府投资基金的高质量发展指明航向。文件对“政府投资基金”定位在“聚焦、吸引、支持、培育”八字：聚焦重大战略、重点领域和市场不能充分发挥作用的薄弱环节，吸引带动更多社会资本，支持现代化产业体系建设，加快培育发展新质生产力。并且按照投资方向，将政府投资基金分为产业投资类基金和创业投资类基金。
政策核心亮点归纳来看，在设立层面，要求作为长期资本、耐心资本发展，合理确定政府投资基金存续期；不以招商引资为目的设立政府投资基金；严格控制区县政府设立政府投资基金；综合财力、产业资源等设立基金，防止产能过剩和低水平重复建设。
在投资层面，明确指出产业投资类基金重点投资产业链关键环节和延链补链强链项目，创业投资类基金着力投早、投小、投长期、投硬科技；省级政府加强本地区基金统筹管理，防止重复投资和无序竞争；鼓励取消基金及管理人注册地限制；鼓励降低或取消返投比例。
在管理与考核层面，指出要实现政府引导、市场化运作和专业化管理的有机统一；以实缴出资或实际投资金额为计费基础，合理确定计提标准；健全基金绩效管理；鼓励建立以尽职合规责任豁免为核心的容错机制。
在退出层面，拓宽基金退出渠道，鼓励发展私募股权二级市场基金（S基金）、并购基金等；探索简化项目退出流程，优化政府投资基金份额转让业务流程和定价机制。
地方积极响应出台最新管理办法
“1号文”出台后，山西、黑龙江、福建、浙江、广东、上海等多地出台最新政府投资基金管理办法。这是将把“1号文”落到实处的重要举措，也利于构建形成“1+N”的制度体系。
梳理各地方管理办法可以看出，各地在核心原则上与国办“1号文”保持高度一致，尤其是在严禁新增地方政府隐性债务、坚持市场化运作、防范同质化竞争等底线要求上。
在尊重共性逻辑的基础之上，各地也在进行差异化探索。LP投顾相关分析文章指出，在国办“1号文”的宏观框架下，地方政府根据自身经济结构、财政能力与治理传统，探索出三种差异化的管理模式：
一是，以黑龙江为代表的“集中统一指挥模式”，强调省级层面的资源整合与战略控制；二是，以上海、山西为代表的“统一平台管理模式”，通过指定国有金融控股集团作为管理平台，实现专业化与规模化运营；三是，以浙江、广东为代表的“协同生态系统模式”，侧重于通过信息共享与政策引导，构建更为灵活和市场化的基金生态。
从中央到地方政策的出台落地，政府投资基金愈发注重存量基金的整合优化、提升效能。
比如，2025年3月，《山西省政府投资基金管理办法》修订出台。文件指出，政府投资基金通过发起新设、整合划转等方式建立母基金集群，根据支持方向和投资领域不同，分为产业基金群、创投天使基金群、功能基金群；鼓励推动基金整合重组，增强规模效应，更好服务政策目标。对因缺乏产业基础、资源禀赋等导致政策效应不明显或募资、投资进展缓慢的基金，推动其通过优化投向等方式积极提升效能。
2025年6月，甘肃印发的《关于促进政府投资基金高质量发展的实施意见》指出，推动基金整合优化。对因缺乏产业基础、资源禀赋等导致政策效应不明显或募资、投资进展缓慢的基金，推动其通过优化投向、市场化退出等方式积极提升效能。各级财政部门负责统一管理本级政府投资基金，严控新设基金，推动优化整合已设基金，明确直接管理或委托管理的职责划分，强化统一运作管理。
一方面是存量基金的整合优化，一方面，当政府投资基金弱化招商引资功能，也影响地方设立政府引导基金的积极性。再加上县级政府严控新设基金等因素，新设基金的步伐正在放缓。
根据《2025上半年中国母基金全景报告》及全年行业统计，地方政府投资基金新设热度显著降温。2025年上半年新发起政府引导基金31 只，规模798.04亿元，与2024年同期相比，新设规模降幅达 66%，这种降温的态势贯穿全年主导阶段。
地方政府投资基金与国家级基金形成互补
从具体新设基金情况来看，21世纪创投研究院统计发现，从2022年下半年到2024年，深圳、上海、广州、安徽、江西、重庆、杭州、湖南等多地，曾接连通过对现有存量优化整合或新设立的方式，形成千亿规模的政府投资基金。
2025年以来，地方政府投资基金在设立方式上呈现出更加务实的趋势。大家不再单纯追求单支政府投资基金的超大规模，而是采取多支规模适中、定位分明的“基金群”模式，实现精准滴灌。
梳理来看，从2024年到2025年，具有代表性的政府投资基金包括：2024年7月，上海三大先导产业母基金亮相，出资额合计890.03亿元；当年8月，四川省产业投资引导基金发布，母基金首期规模200亿元；
2025年1月，北京市政府投资引导基金（有限合伙）出资额由1000.1亿元增至2500.1亿元；3月，上海发布上海市产业转型升级二期基金，总规模达500亿元，首期基金100亿元。同时还发布国资并购基金矩阵，总规模达到500亿元以上；12月，广东战略性新兴产业基金成立，注册资本500亿元人民币。
从另一个维度来看，“1号文”第七条提到，“政府出资设立基金，应由财政部门结合基金设立情况和财政承受能力，合理确定出资规模、比例和时间安排”。同时，第二十一条指出，加强政府投资基金风险防范，“不得强制要求国有企业、金融机构出资或垫资”。
这意味着，地方政府出资设立基金需要真正由政府本身拿出真金白银。经济相对发达的长三角、粤港澳大湾区等地政府出资能力会更强，所以依然能够看到政府投资基金的频频设立。对于中西部地区来说，可能政府出资能力没有那么强，所以新设基金的速度有所放缓。
我们还发现，各地在规划政府投资基金高质量发展蓝图的过程中，“万亿元”、“5000亿元”的目标规模表述，已经出现在官方文件中。
相比地方政府投资基金的降速提效，国家级基金在当前阶段显得更为活跃。2025年12月26日，“航母级”的国家创业投资引导基金（简称“引导基金”）正式启动。20年的基金期限，为耐心资本实践立下新标杆。
据悉，引导基金在国家层面由财政出资1000亿元，在区域基金、子基金层面积极鼓励社会资本参与，将形成万亿资金规模。目前，引导基金三只区域母基金完成注册，分别落子京津冀、长三角和粤港澳大湾区，每只规模均将超过500亿元人民币。
LP投顾创始人国立波告诉21世纪创投研究院，国家级基金的活跃，体现了国家通过发展创业投资、股权投资，促进科技自立自强、发展新质生产力的决心，这与中央过去两年对创投的重视支持态度是一脉相承的。同时，国家级基金也起到了压舱石的作用，极大促进了创投行业的企稳回升。
21世纪创投研究院统计发现，2025年新成立的国家级基金还有规模596亿元的国家军民融合产业投资基金二期、规模100亿元的服务贸易创新发展引导基金二期等。同时，国家中小企业发展基金二期的设立方案已获国务院批复，该基金也在筹备设立的过程中。在2024年，影响力最大的国家级基金为规模3440亿元的国家集成电路产业投资基金三期。
珩昱投资合伙人曹龙告诉21世纪创投研究院，相对于前一阶段各个地方政府各自为政，地方招商基金互相挖角项目而形成内耗，对于国家整体而言是存在资源浪费的。而由国家在整体层面进行顶层设计和安排，统筹全局进行一体化创投引导基金布局，既可以站在更高的维度总揽全局，实现资源优化配置，也有可以更好地利用政策工具，引导新质生产力的发展。
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